Da enfermidade econômica à pandemia do COVID-19: análise do comportamento da economia brasileira

1. Introdução

No primeiro semestre do ano de 2020 o Brasil foi acometido por uma pandemia que já afetava a economia global desde a segunda quinzena de dezembro de 2019. A disseminação do Corona Vírus Disease – 2019 (COVID – 19), no mundo e no Brasil, demandou do setor público medidas econômicas e sanitárias que recolocaram o Estado no centro do processo de mitigação e reativação da atividade econômica.

Diversos países elaboraram pacotes de estímulo econômico que contemplaram incentivos fiscais, crédito subsidiado e ajuda financeira direta aos cidadãos como forma de conter a onda de desemprego e falência generalizada (ABODUNRIN; OLOYE 2020; BOONE, 2020; DEMERTZIS et. al., 2020; OCDE, 2020; LEDUC; LIU, 2020; MOTI; GOON, 2020). Essas medidas se mostraram necessárias devido ao inevitável impacto na atividade econômica (cada mês adicional de crise custa 2,5 – 3% do Produto Interno Bruto (PIB) global[1]) e a ameaça de recessão prolongada nas economias desenvolvidas e em desenvolvimento, decorrente da queda do consumo, interrupção do processo produtivo e efeitos disruptivos nas cadeias de oferta globais (BARUA, 2020; CARLSSON-SZLEZAK et. al., 2020; FERNANDES, 2020).

Basicamente, a crise econômica derivada da pandemia afetou tanto o lado da oferta quanto o lado da demanda. Pelo lado da oferta, as restrições de viagens e paralização das atividades de transporte afetaram as cadeias de suprimentos que abastecem as atividades manufatureiras e de serviços. Pelo lado da demanda, o aumento da incerteza[2] reduziu os gastos dos consumidores e retardou o investimento das empresas (ABODUNRIN; OLOYE 2020; BARUA, 2020; DEMERTZIS et. al., 2020).

Ozili e Arun (2020) argumentam que a disseminação do coronavírus derrubou a economia através de dois caminhos: 1) estimulando o distanciamento social que levou ao fechamento de mercados financeiros, escritórios corporativos, negócios e eventos, e; 2) através da taxa exponencial de disseminação que espalhou a incerteza sobre o quão ruim a situação poderia se tornar. Logo, em ambiente caracterizado pela incerteza, consumo e investimento entre consumidores, investidores e parceiros comerciais internacionais são afetados negativamente.

O cenário em tela tonar cada vez mais consensual entre os economistas e os governos de diversos países, desenvolvidos e em desenvolvimento, que a situação macroeconômica tende a piorar se a confiança do consumidor e do produtor for perdida. Nesse sentido, a recuperação econômica demandará a implementação de ações políticas agressivas e inovadoras através de esforços coordenados e eficazes (FERNANDES, 2020; BARUA, 2020).

No caso do Brasil, o COVID-19 demandou medidas que foram de encontro ao viés liberal das medidas econômicas e sociais que vinham sendo adotadas pelo governo Bolsonaro. Essa agenda de viés liberal tinha como meta a redução do papel do Estado na economia, a desregulamentação, o ajuste fiscal e a privatização como estratégias de retomada do crescimento econômico.

Todavia, medidas como o auxílio emergencial para as pessoas em condição de vulnerabilidade econômica, a liberação de financiamento para micro e pequenas empresas e, o aumento de recursos para o sistema público de saúde foram ações contrárias ao planejamento inicial de governo.

O objetivo do artigo é analisar as medidas governamentais e investigar o comportamento da economia brasileira, durante a pandemia do COVID-19. Para cumprir com esse objetivo, o texto está divido em seis partes, incluindo esta introdução. Na segunda parte, fazemos uma breve descrição da economia brasileira antes da pandemia. Na terceira parte descrevemos as medidas governamentais de enfrentamento ao COVID-19. Na quarta parte apresentamos os dados e a metodologia. Na quinta e sexta parte apresentamos os resultados e as considerações finais, respectivamente.


[1] Fernandes (2020)

[2] É importante destacar que a incerteza é uma questão amplamente discutida na literatura macroeconômica desde a publicação da Teoria Geral do Emprego do Juro e Moeda por John M. Keynes. Mais detalhes ver: Keynes (1936).


2. O panorama econômico pré-pandemia

A história econômica recente do Brasil é caracterizada pelo baixo crescimento da economia, reduzidas taxas de investimento, progressivo aumento da dívida pública total como percentual do PIB e taxa de desemprego acima de 10%, o que corresponde em torno de 12 milhões de pessoas em idade ativa procurando emprego (Tabela 1). Com os indicadores econômicos mostrando um cenário de estagnação da economia brasileira, uma série de recomendações pró mercado ganharam espaço no debate econômico recente.

Tabela 1 – Indicadores de desempenho econômico trimestral, 2016-2019

Período Taxa de investimento PIB a preços de mercado – Taxa acumulada em 4 trimestres (%) Produto interno bruto (PIB) real Dívida pública total (% PIB) Taxa de Desemprego
1º trimestre de 2016 16,05
-4,4 -5,16 36,65 11,8
2º trimestre de 2016 15,91 -4,6 -3,24 39,81
3º trimestre de 2016 15,64 -4,1 -2,45 42,77
4º trimestre de 2016 14,57 -3,3 -2,21 44,73
1º trimestre de 2017 14,5 -1,9 0,39 47,03 12,8
2º trimestre de 2017 14,27 -0,9 0,88 47,93
3º trimestre de 2017 14,9 0,2 1,63 50,12
4º trimestre de 2017 14,58 1,3 2,38 50,91
1º trimestre de 2018 14,66 1,6 1,45 51,78 11,6
2º trimestre de 2018 14,71 1,6 1,05 51,25
3º trimestre de 2018 16,32 1,6 1,54 51,62
4º trimestre de 2018 15,22 1,3 1,22 53,27
1º trimestre de 2019 15,01 1,1 0,59 54,02 11,9
2º trimestre de 2019 15,33 1,1 1,08 54,30
3º trimestre de 2019 16,26 1 1,2 54,72
4º trimestre de 2019 14,82 1,1 1,67 55,19

Fonte: IBGE/IPEA.

O ano de 2019 começou com otimismo no mercado financeiro e no setor produtivo. A agenda liberal proposta pelo Ministro da Economia, Paulo Guedes, consistia basicamente na transformação completa da economia brasileira, visando reduzir profundamente o papel do Estado na economia e criar um ambiente institucional com reduzida regulamentação sobre os mercados (financeiro, produtivo e trabalhista).

Os vetores da transformação passavam pela Reforma da Previdência, Reforma Administrativa do Setor Público, Reforma Tributária e uma nova Reforma Trabalhista[1]. O primeiro Boletim Focus[2] de 2019 apresentou expectativa de crescimento de 2,53%. Todavia as expectativas foram sendo ajustadas à medida que a Reforma da Previdência avançava no Congresso[3] e os indicadores prévios do PIB e do setor público eram divulgadas pelo Banco Central (Boletim Focus)[4] e pela Secretaria de Política Econômica (Boletim Macrofiscal)[5] respectivamente.

A sociedade brasileira iniciou o ano de 2020 sob a expectativa do anúncio do crescimento do PIB para o ano de 2019. O IBGE anunciou no dia 04/03/2020 que o PIB cresceu 1,1% frente a 2018, fechando o ano em R7,3 trilhões (Tabela 2).

Tabela 2 – Indicadores econômicos da economia brasileira, 2019[6]

Período de comparação Indicadores (%)
PIB AGROP INDUS SERV FBCF CONS. FAM CONS. GOV
Trimestre / trimestre imediatamente anterior (com ajuste sazonal) 0,5% -0,4% 0,2% 0,6% -3,3% 0,5% 0,4%
Trimestre / mesmo trimestre do ano anterior (com ajuste sazonal) 1,7% 0,4% 1,5% 1,6% -0,4% 2,1% 0,3%
Acumulado em quatro trimestres / mesmo período do ano anterior (sem ajuste sazonal) 1,1% 1,4% 0,5% 1,3% 2,2% 1,8% -0,4%
Valores correntes no 4o trimestre (R$) 1,893 trilhão 60,0 trilhões 331,7 bilhões 1,223 trilhão 280,6 bilhões 1,239 trilhão 423,4 bilhões
Valores correntes no ano (R$) 7,257 trilhões 322,0 bilhões 1,301 trilhão 4,590 trilhões 1,114 trilhão 4,712 trilhões 1,472 trilhão
Taxa de investimento (FBCF/PIB) 2019 15,40%
Taxa de poupança (POUP/PIB) 2019 12,20%

Fonte: IBGE. Nota: PIB = Produto Interno Bruto; AGROP = Agropecuária; INDUS = Indústria; SERV = Serviços; FBCF = Formação Bruta de Capital Fixo; CONS. FAM = Consumo das Famílias; CONS. GOV = Consumo do Governo.

O resultado fraco do produto nacional frustrou alguns setores da sociedade civil, apesar das prévias do PIB apresentadas durante o ano de 2019 indicarem retomada tímida da atividade econômica[7]. Simultaneamente, à divulgação do resultado do PIB de 2019 no Brasil, o resto do mundo já se encontrava alerta diante da propagação generalizada da COVID-19. A doença foi identificada na segunda quinzena de dezembro do ano de 2019 em Wuhan, na China, e se espalhou rapidamente pelo mundo, ganhando status de pandemia pela OMS no mês de março.

Portanto, importa destacar o fraco desempenho da economia brasileira no período pré-pandemia. A reduzida taxa de investimento (FBCF) e o baixo nível de consumo das famílias refletiram o adiamento das decisões dos agentes econômicos em um ambiente caracterizado por incertezas quanto a efetiva política econômica a ser conduzida pelo governo federal. O primeiro ano de governo foi marcado por uma série de problemas de coordenação política e institucional que reverberou negativamente no campo econômico.


[1] A Lei 13.467 de 13/07/2017 instituiu a Reforma Trabalhista. Detalhes em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13467.htm

[2] O Boletim Focus é um documento elaborado e divulgado pelo BACEN que reúne os principais indicadores referentes às expectativas em relação à economia brasileira.

[3] A nova Previdência foi votada em 2019 (Emenda Constitucional 103) e entrou em vigor na data de 13/11/2019. Para detalhes: http://www.in.gov.br/en/web/dou/-/emenda-constitucional-n-103-227649622

[4] Boletim Focus ver: https://www.bcb.gov.br/publicacoes/focus/cronologicos

[5] Boletim Macrofiscal ver: http://www.fazenda.gov.br/orgaos/spe/copy2_of_noticias-relacionadas-a-secretaria-de-politica-economica-spe

[6] Mais detalhes: https://agenciadenoticias.ibge.gov.br/agencia-sala-de-imprensa/2013-agencia-de noticias/releases/27006-pib-cresce-1-1-em-2019-e-fecha-o-ano-em-r-7-3-trilhoes

[7] Mais detalhes acessar: https://www.bcb.gov.br/notasporano


3. O Brasil durante a pandemia: medidas de política econômica

3.1 Medidas de política econômica

Poucos dias após a definição do surto como pandemia, foi confirmada a primeira morte no Brasil, em São Paulo. Seguindo o protocolo internacional, o Ministério da Saúde recomendou o isolamento social em todo o território nacional[1], levando estados e municípios a decretarem o fechamento de todos os estabelecimentos não essenciais.

Assim posto, o ambiente econômico foi tomado pela incerteza, uma vez que o lado real da economia foi atingido pela incapacidade de dar curso à produção e geração de renda no ritmo habitual.  A perspectiva da formação de uma demanda efetiva aquém da necessária para manter o uso dos fatores de produção se aprofundou no esteio de uma trajetória de baixo crescimento já existente.

Visando mitigar os impactos econômicos da recessão decorrente da COVID-19, o governo federal editou uma série de Medidas Provisórias – MPs, acompanhadas de medidas normativas do Banco Central do Brasil (BACEN). Para facilitar a exposição, dividimos as medidas em políticas de cunho monetário e fiscal.


[1] Detalhes ver: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/l13979.htm


3.1.1 Política Monetária

Correspondem as operações do Banco Central do Brasil – BACEN de aumento de liquidez no sistema financeiro, somadas a operações do Tesouro Nacional de compra de títulos de alto risco junto aos bancos.

No dia 23/04/2020 o BACEN detalhou as medidas em curso que se caracterizaram por intervenções no mercado de câmbio e de juros[1]. Ou seja, no mercado de câmbio, empregou o seguro oferecido por um estoque de reservas cambiais da ordem de 20% do PIB, e disponibilizou uma linha de swap de liquidez[2] em dólares americanos no montante de US$ 60 bilhões (estabelecida em cooperação com o Sistema de Reserva Federal dos Estados Unidos – FED, ampliando a oferta potencial de dólares no mercado doméstico).

Além disso, foram implementadas medidas de: a) redução da alíquota do recolhimento compulsório sobre recursos a prazo de 31% para 25%, correspondendo a liberação de R$ 50 bilhões; b) Redução de aproximadamente R$ 86 bilhões na necessidade de as Instituições Financeiras (IFs) carregarem ativos líquidos de alta qualidade; c) Renegociação de créditos de empresas e de famílias; d) Retomada de operações de compra com compromisso de venda de títulos soberanos brasileiros denominados em dólar visando dar liquidez em dólar para os bancos nacionais; e) liberação adicional de depósitos compulsórios com redução da alíquota de 25% para 17% (liberação de 68 bilhões em depósitos compulsórios).

As medidas adotadas pelo BACEN são corretas uma vez que manter a liquidez do sistema financeiro diante da incerteza é necessária para garantir suporte ao sistema produtivo. Entretanto, em condições de incerteza os agentes adotam um comportamento convencional expressado pela Preferência pela Liquidez – PL. Nesse caso, a PL está presente no público em geral (pessoas físicas e jurídicas) e nos bancos.

Neste caso, como a incerteza é alta a PL é elevada, de modo que, ainda que o BACEN promova liquidez no sistema, os bancos poderão estar reticentes em emprestar recursos ao público e temerários quanto aos recebíveis futuros decorrentes de outras operações de crédito realizadas no passado. No público, a PL é alta porque com a paralização de grande parte das atividades econômicas, o temor pela perda do emprego ou redução dos lucros no curto e médio prazo é elevado. As expectativas, assim como nos bancos, não são positivas e isso reduz o fluxo de consumo e o adiamento de investimentos de todos tipo (financeiro e produtivo).

Nesse sentido, o resultado tem gerado o aumento dos juros reais para empréstimos, e a indisponibilidade de crédito na ponta. A exceção ficaria na medida de empréstimo às pequenas e médias empresas para pagamento de até dois meses de salários, com juros de 3,75% ao ano (taxa SELIC).


[1] Para o detalhamento das medidas do BANCEN ver: https://www.bcb.gov.br/conteudo/home-ptbr/TextosApresentacoes/Apresenta%C3%A7%C3%A3o_RCN_Coletiva%2023.3.2020.pdf

[2] O swap é um instrumento usado pelo BACEN para controlar as variações e instabilidade do Real frente ao Dólar.


3.1.2 Política Fiscal

Dentre as Mps relacionadas à COVID-19, as mais importantes e que se aproximam de uma política anticíclica que minimize os impactos negativos na atividade econômicas dos Estados e Municípios são: (i) MP n° 927 (Medidas trabalhistas para enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente do Coronavírus); (ii) MP n° 928 (Acesso à informação e revogação de suspensão do contrato trabalhista durante a emergência de saúde pública); (iii)MP n° 935 (Crédito Extraordinário – Benefício Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda); (iv) MP n° 936 (Programa Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda); (v) MP nº 938 (Apoio financeiro pela União aos entes federativos em razão da emergência de saúde pública); (vi) MP n° 939 (Crédito Extraordinário – Auxílio Financeiro aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios), e; (vii) MP n° 944 (Programa Emergencial de Suporte a Empregos).

Podemos classificar as MPs segundo seu teor em: 1) Medidas para pessoas jurídicas; 2) Medidas para pessoas físicas, e; 3) Medidas para os entes federados.

3.1.2.1 Medidas para as pessoas jurídicas

A MP nº927/2020 foi a primeira ação adotada pelo governo e dispõe sobre as medidas trabalhistas que poderão ser adotadas pelos empregadores para preservação do emprego e da renda e para enfrentamento do estado de calamidade pública. Além de permitir celebrar acordo individual escrito para garantir a permanência do vínculo empregatício, a medida provisória apresentou dispositivos polêmicos. Dentre eles, trata-se do direcionamento do trabalhador para qualificação (com suspensão do contrato de trabalho pelo prazo de até quatro meses).

Essa medida foi alvo de diversas críticas, dentre elas: a impossibilidade de o trabalhador honrar seus compromissos financeiros, e manter-se ele e a família durante quatro meses sem receber qualquer remuneração. O efeito agregado na economia implicaria na redução geral da renda e da demanda com efeitos extremamente adversos sobre a arrecadação, o sistema de pagamentos e a rentabilidade de diversas empresas.

A MP também permitia a antecipação de férias dos funcionários sem o pagamento imediato de 1/3 do salário. Devido os efeitos negativos potenciais para a economia, citados acima, a MP nº928/2020 tratou de revogar as disposições acerca da suspensão. Além disso, foi determinado o diferimento do Simples Nacional (por três meses).

Concomitante às medidas foi realizado anúncio pelo Banco Caixa Econômica Federal – CEF de oferta de linhas para capital de giro e crédito agrícola. O Governo Federal anunciou também uma parceria junto aos bancos para injeção de recursos destinados a oferta de crédito para as empresas com a finalidade de pagamento de salários por até dois meses, como mencionado acima. Basicamente, essa medida prevê o pagamento de até dois salários mínimos para cada trabalhador, para aquelas empresas que possuam faturamento anual entre R$360 mil e R$10 milhões. A estimativa do Governo é de atendimento a 1,4 milhão de empresas e 12,2 milhões de empregados.

A Medida Provisória n° 935 (Crédito Extraordinário – Benefício Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda) e a Medida Provisória n° 936, de 2020 (Programa Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda) tratam do financiamento e do programa de preservação do emprego, chamada MP do emprego. O programa define o pagamento de Benefício Emergencial de Preservação do Emprego e da Renda; a redução proporcional de jornada de trabalho e de salários; e a suspensão temporária do contrato de trabalho. Além disso, prevê que as medidas de redução de jornada de trabalho e de salário ou de suspensão temporária de contrato de trabalho poderão ser celebradas por meio de negociação coletiva.

A matéria da MP nº 936 reedita o conteúdo revogado da MP nº 928/2020, com relação a possibilidade de suspensão temporária de contratos de trabalho, adicionando outros elementos, tais como, a possibilidade de redução proporcional de jornadas de trabalho e salários. Diferentemente da MP anterior, nessa há a previsão de uma compensação financeira para o trabalhador com renda diminuída, a ser arcada com recursos públicos. A forma de cálculo dessa compensação corresponde a uma proporcionalidade do seguro-desemprego ao qual o trabalhador teria direito. Em resumo a MP nº 936 permite:

1) Com relação à suspensão dos contratos de trabalho

  • Suspensão por até dois meses, mas com compromisso da empresa da manutenção do emprego pelo mesmo período de suspensão do contrato quando retomadas as atividades (por exemplo, dois meses de suspensão garante a estabilidade no trabalho por mais dois meses).
  • Pode ser negociada de maneira individual para funcionários com salários até três salários mínimos (R$ 3.117) ou com salários superiores a duas vezes o teto da Previdência (R$ 12.202). Contudo, essas regras foram suspensas por Decisão Liminar do STF, de modo que todos os acordos deverão ser ratificados pelos respectivos sindicatos.
  • Empresas com faturamento superior a R$ 4,8 milhões anuais, no caso de optarem pela suspensão de contratos, deverão arcar com 30% do salário do trabalhador (enquanto ajuda compensatória). Assim, caberá ao governo complementar a renda do trabalhador com um benefício equivalente a 70% do seguro-desemprego ao qual o trabalhador teria direito.
  • No caso das empresas com o faturamento anual de até R 4,8 milhões (optantes pelo Simples Nacional), ao suspenderem o contrato de trabalho, não precisarão pagar nenhum tipo de ajuda compensatória. Assim, o governo deverá pagar ao trabalhador o valor de 100% do seguro desemprego ao qual teria direito.

2) Com relação à redução proporcional de jornadas de trabalho e salários

  • Essa medida pode valer por até três meses, também com aplicação da regra de estabilidade no emprego pelo mesmo período de adoção da medida (ou seja, três meses de redução corresponde a três meses de estabilidade no período imediatamente seguinte à adoção da medida).
  • O valor pago pela hora de trabalho do empregado deverá ser mantido.
  • Após Decisão Liminar do STF, todas as negociações deverão ser aprovadas pelas respectivas categorias.
  • No caso de redução inferior a 25% de jornada e salários, o trabalhador não terá direito a nenhum tipo de compensação.
  • No caso de redução entre 25% e 49%, o trabalhador terá direito a uma compensação equivalente a 25% do seguro-desemprego ao qual teria direito.
  • No caso de redução entre 50% e 70%, o trabalhador terá direito a uma compensação equivalente a 50% do seguro-desemprego ao qual teria direito.
  • No caso de redução superior a 70% o trabalhador terá direito a uma compensação equivalente a 70% do seguro-desemprego ao qual teria direito.

Importa destacar que essas medidas tendem a ter como efeito, drástica redução da massa salarial nacional[1]. O resultado esperado é o aprofundamento do movimento recessivo da economia, uma vez que o consumo das famílias corresponde a 65% do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro. Logo, esse impacto será sentido por pessoas, empresas e governos sendo que a economia brasileira tenderá a caminhar para uma trajetória recessiva de difícil reversão no curto prazo.

Por fim, a MP n° 936 determina que empregado que mantenha contrato de trabalho intermitente formalizado até a data de publicação da Medida Provisória, fará jus ao benefício emergencial mensal no valor de R$ 600,00, pelo período de três meses, que não poderá ser acumulado com o pagamento de outro auxílio emergencial como o decorrente, por exemplo, de outro contrato de trabalho intermitente. A proposta do benefício emergencial atende não somente o trabalhador supracitado, mas também MEI, e trabalhadores informais.


[1] Soma de todos salários pagos aos trabalhadores durante o ano.


3.1.2.2 Medidas para pessoas físicas

Algumas medidas foram anunciadas, tais como: a antecipação de saque de FGTS; antecipação do 13º salário de pensionistas do INSS; algumas inclusões no Bolsa Família (1,2 milhão de famílias, considerando que a fila de inclusão é de 1,5 milhão de famílias); antecipação de seguro desemprego; e suspensão de pagamento de financiamentos habitacionais.

O destaque em termos de política para as pessoas físicas fica para o “voucher” para trabalhadores informais. A promessa inicial foi de que esse voucher seria de R$200, decisão esta, que motivou o Congresso Nacional a invocar a Lei nº 10.835/2004[1], que institui a renda básica de cidadania. A contraproposta do executivo então, foi de R$ 600,00. O valor foi incluído na Lei n° 13.982 de 2 de abril de 2020[2] que criou a Renda Básica Emergencial (RBE) que pode chegar a R$1.200 por família e inclui os trabalhadores informais, autônomos, microempreendedores individuais (MEI) e desempregados.

A referida PEC do Orçamento de guerra permitirá ao governo segregar o orçamento, e assim, descumprir a chamada “regra de ouro”, o que significa permissão para flexibilização da meta fiscal, conforme previsto no Decreto de Calamidade Pública anteriormente aprovado. Acontece que o Superior Tribunal Federal – STF, provocado pela Advocacia Geral da União – AGU, já garantiu ao Governo, em Decisão Liminar, tal flexibilização. Logo, cabe ao Governo editar uma MP para iniciar imediatamente o pagamento da RBE.


[1] Detalhes ver: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.835.htm

[2] Detalhes ver: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/L13982.htm


3.1.2.3 Medidas para os entes federados

Os estados e municípios se deparam com uma série de problemas decorrentes das medidas de isolamento social que paralisaram grande parte das atividades econômicas. Os principais problemas foram a redução da arrecadação tributária (principalmente ICMS e ISS respectivamente), o aumento das despesas com saúde e a necessidade de manter o pagamento dos vencimentos do funcionalismo público e demais despesas correntes.

Em decorrência desses problemas, foram editadas as MPs n° 938 (Apoio financeiro pela União aos entes federativos em razão da emergência de saúde pública) e n° 939 (Crédito Extraordinário – Auxílio Financeiro aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Em especial, a MP n° 938 dispõe sobre a prestação de apoio financeiro pela União aos entes federativos que recebem recursos do Fundo de Participação dos Estados – FPE e do Fundo de Participação dos Municípios – FPM.

O programa disponibiliza apoio financeiro por quatro meses sendo R$ 4 bilhões por mês, o que totaliza R$ 16 bilhões no período. O repasse do montante ocorrerá mediante à variação nominal negativa entre os valores creditados pelo Fundo de Participação dos Estados – FPE e Fundo de Participação dos Municípios – FPM. A MP deixa claro que caso a despesa exceda os R$ 4 bilhões por mês os recursos disponíveis para os meses seguintes poderão ser utilizados somente mediante autorização do Ministério da Economia.

Ademais, a MP determina que se a diferença apurada no total dos quatro meses for maior do que R$ 16 bilhões, o repasse para cada ente federativo será realizado de forma proporcional ao valor disponível. Para se ter uma ideia do valor per capita, se os recursos fossem divididos igualmente entre os municípios brasileiros, cada cidade receberia 2.872.531,42 (mais de 2,5 milhões). Porém, como se trata de medida compensatória sobre os critérios específicos de cada fundo o valor variará conforme o tamanho da cidade.


4. Base de dados e metodologia

Para atender ao objetivo proposto foram utilizadas três bases de dados distintas. Os dados relacionados ao desempenho econômico nacional, regional e estadual foram obtidos no Sistema Gerenciados de Séries do Banco Central do Brasil – SGC-BACEN. Os dados referentes a arrecadação da união e das unidades federativas foram obtidos junto ao Tesouro Nacional. Por fim, os dados relacionados ao índice de Gini, contaminados por 100 mil habitantes e taxa de mortalidade foram extraídos do Atlas do Desenvolvimento Humano e da base do Brasil.io, respectivamente. 

A tabela 3 apresenta detalhadamente as séries de dados utilizadas neste estudo e suas respectivas fontes.

Tabela 3 – Descrição dos indicadores

Variável Descrição Fonte
IBC-BR Índice de atividade econômica usado para antecipar o PIB no Brasil BACEN
IBCR-UF Índice de atividade econômica usado para antecipar o PIB nas UFs BACEN
Indicador de Produção industrial total Indicador de Produção da indústria total BACEN
PIM Indicador de Produção da indústria de transformação BACEN
PMS Indicar de volume de serviços BACEN
RCL Receita Corrente Líquida Tesouro Nacional
Gastos da União com COVID-19 Soma de todos os gastos relacionados à COVID-19 estabelecidos pelas Medidas Provisórias SIAFI
Gastos do Ministério da Saúde com COVID-19 Gastos correntes para enfrentamento à COVID-19 SIAFI
ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços Tesouro Nacional
Índice de Gini (2017) É um instrumento para medir o grau de concentração de renda. Varia de zero a um. Se zero representa a situação de igualdade, se 1 de desigualdade. Atlas do Desenvolvimento Humano
Renda per capita (2017) Indicador que mede o grau de desenvolvimento econômico Atlas do Desenvolvimento Humano
Vendas no varejo Índice de volume de vendas no varejo BACEN
Inadimplência pessoa jurídica Taxa de inadimplência das operações de crédito do Sistema Financeiro Nacional – Pessoa Jurídica BACEN
Inadimplência pessoa física Taxa de inadimplência das operações de crédito do Sistema Financeiro Nacional – Pessoa Física BACEN
Contaminados por 10 mil hab. (Números de casos confirmados / número de habitantes da UF) x 10.000 Brasil.io
Taxa de mortalidade Número de pessoas que morrem por uma causa específica / número total de pessoas na população Brasil.io
Taxa de letalidade Número de mortes / número de pessoas que apresentam a doença ativa Brasil.io

Fonte: Elaboração própria

Com relação à metodologia, optamos pela análise descritiva de dados. Combinada com essa estratégia adotamos a análise de componentes principais (ACP). Nesse caso, optamos por esse método para encontrar similaridades e dissimilaridades entre os estados brasileiros, a partir das variáveis mais relevantes nesse momento de disseminação da pandemia. Ou seja, conforme a Tabela 3 as variáveis: Índice de Gini, renda per capita, ICMS, PMS, Vendas no varejo, inadimplência jurídica e física, número de confirmados por 10 mil hab., taxa de letalidade e taxa de mortalidade utilizadas na ACP são aquelas que conseguem mostrar o panorama da dinâmica econômica durante a pandemia.

Para complementar o estudo foi utilizada a Análise de Componentes Principais – ACP. Esta técnica proporciona um tratamento estatístico para um número elevado de variáveis heterogêneas que possuam um grau expressivo de aspectos comuns. Em outras palavras, trata-se de uma técnica que condensa um conjunto de variáveis altamente correlacionadas entre si em um número de índices com pequena perda de informações (QUEIROZ, 2003). Esses índices, ou componentes principais, sintetizam o comportamento das variáveis e são capazes de expressar determinado fenômeno com um número pequeno de variáveis que condensam e resumem a variabilidade do conjunto inicial de variáveis (ANDRADE, 1989).

Basicamente, através de n variáveis originais x1, x2, x3, … xn correspondente aos n indivíduos são geradas as variáveis ou componentes principais z1, z2, z3, …zn através da seguinte combinação linear:

z1 = a11x1 + a12x2 + a13x3 + … + a1nxn

z2 = a21x1 + a22x2 + a23x3 + … + a2nxn

z3 = a31x1 + a32x2 + a33x3 + … + a3nxn

zn = an1x1 + an2x2 + an3x3 + … + annxn

Sob à restrição:

a2i1 + a2i2 + … + a2in = 1

Logo, nota-se que esta combinação linear promove uma transformação ortogonal do conjunto de variáveis originais correlacionadas em um novo conjunto de variáveis não correlacionadas. Assim, as variáveis z resumem em ordem decrescente a variação das variáveis originais, de modo que poucos componentes podem explicar grande do total de dados. Ou seja:

Var(z1) ≥ Var(z2) ≥ … ≥ Var(zn)

As variâncias supracitadas são obtidas através dos autovalores da matriz de covariância ou
de correlação das variáveis originais. Estes autovetores, associados a cada autovalor e ordenados, fornecem os coeficientes – ai – para a equação acima, dos componentes principais, sendo o primeiro componente associado ao maior autovalor[1].


[1] As etapas do método são descritas pormenorizadamente em Mainly (1986).


5. Evolução dos indicadores durante a pandemia

5.1 Indicares nacionais

A pandemia do coronavírus afetou a economia brasileira profundamente (Gráfico 1 – A). Quando comparamos as três maiores quedas da atividade econômica no século XXI, a COVID-19 foi responsável pela variação negativa de 12,97%. Essa queda foi quase três vezes, em pontos percentuais, o impacto da crise internacional subprime do ano de 2007 (-5%), e quase o dobro do período de recessão econômica e instabilidade política do impeachment da presidenta Dilma Roussef (6,68%).

No que tange à trajetória do desempenho econômico, observa-se a tendência de queda da atividade econômica ao longo dos anos devido a choques (subprime de 2008, crise política e econômica de 2015-2016) que contribuem negativamente para o crescimento econômico. Para o caso da crise econômica decorrente da COVID-19, a recuperação em “V” não é perfeita. Isso implica problemas para a reativação da economia e recuperação dos empregos perdidos durante o período mais agudo da pandemia.

Gráfico 1 – Variação dos indicadores IBC-Br (A) e de produção setorial (B)

Fonte: SGC/BACEN. Nota: variação em relação ao mesmo período do ano anterior.

Quando comparamos o comportamento dos principais setores econômicos (Gráfico 01 – B), observa-se que o período da pandemia possui uma característica que a diferencia das demais. Ela não foi capaz de afetar o setor extrativo brasileiro como afetou a crise subprime e a crise política e econômica de 2015 e 2016. As características desse setor ajudam e explicar esse fenômeno.

Por ser um setor intensivo em capital e sem a necessidade de grande interação humana para a realização de compra e venda, a paralisia das atividades não essenciais não afetou este setor. Por outro lado, a atividade manufatureira demanda maior interação humana no processo produtivo. Ademais, o isolamento social em certa medida contribuiu para reduzir a demanda, o que motivou a queda da atividade produtiva, e consequentemente, da atividade econômica geral que caiu 31,4%.

A consequência da queda de atividade econômica se refletiu na queda da Receita Corrente Líquida -RCL da União (Gráfico 2 – A e B). Importa destacar que a queda da RCL já vinha ocorrendo desde o mês de janeiro, e foi agravada pela necessidade de isolamento social e paralização das atividades não essenciais, quando atingiu o valor de (-50,89%). A trajetória de queda sofreu pequena reversão em julho de 2020, no mesmo momento em que a média de novos casos se estabilizaram.

Gráfico 2 – Receita corrente líquida -RCL e casos de contágio por COVID-19

Fonte: Tesouro Nacional. Nota: variação em relação ao mesmo período do ano anterior.

Em contrapartida, a liberação de recursos por parte da União para combater a COVID-19 se iniciou no mês de março, e os valores pagos permaneceram aquém do previsto ao longo de todo o período em análise (Gráfico 3 – A e B). Isso contrasta com o crescimento exponencial de casos novos e acumulados ao longo do período.  Ou seja, a disseminação da pandemia entre os brasileiros exerceu uma pressão elevada sobre os gastos federais ao mesmo tempo que a arrecadação sofreu queda considerável, conforme pode ser visto pelos gráficos 2 e 3.

Gráfico 3 – Gastos da União com o COVID-19

Fonte: Tesouro Nacional.

Com relação aos recursos voltados para o Ministério da Saúde – MS, os dados sugerem que o governo federal planejava inicialmente cortar verbas. Conforme os Gráficos 4 A e B, os valores empenhados nos meses de janeiro e fevereiro sofreram retração em relação ao mesmo período do ano passado. Essa medida reflete a política de ajuste fiscal combinada com a estratégia de reduzir o tamanho do Estado brasileiro conforme discutido anteriormente.

Todavia, a pandemia do coronavírus mostrou a necessidade de inversões públicas e a necessidade de reformulação da estratégia anterior de enxugamento dos gastos públicos. Entre março e abril, o valor pago em comparação ao ano anterior praticamente dobrou. Os meses iniciais da pandemia pressionaram os gastos em saúde acima dos valores empenhados e mostraram que este evento demandaria preparo e eficiência por parte das estruturas públicas de assistência à saúde.

Gráfico 4 – Gastos do Ministério da Saúde com o COVID-19

Fonte: Tesouro Nacional. Nota: variação em relação ao mesmo período do ano anterior.

Nesta seção, os resultados mostram que o COVID-19 foi capaz de atingir a economia brasileira de forma mais intensa que a crise subprime e a crise econômica e política dos anos de 2015 e 2016. Isso mostra a necessidade de políticas anticíclicas de curto e médio prazo bem planejadas e articuladas com entidades da sociedade civil organizada e as unidades federativas.

Ademais, os resultados mostram forte retração da arrecadação e aumento da demanda por recursos tanto para a área de saúde quanto para as áreas econômica e social. O ambiente de crise demandou a presença do Estado como único ator capaz de minimizar a incerteza e conduzir as ações necessárias para superar as condições adversas imposta pela pandemia. Essas condições, entretanto, não são homogêneas no território e a compreensão da dinâmica regional é fator essencial para a formulação de estratégias adequadas. Essa questão é analisada na próxima seção.

5.2 Indicadores regionais e estaduais

O Brasil possui disparidades inter-regionais em termos de infraestrutura, estrutura produtiva, renda, cultura e oferta de serviços públicos. Esses fatores influenciam na dinâmica econômica durante a pandemia e possibilita investigar o comportamento das unidades federativas em momentos de estresse social e econômico. Isso pode ser observado pela Tabela 4 que mostra a evolução dos principais indicadores de desempenho econômico para o Brasil e os estados brasileiros.

O primeiro indicador mostra que a evolução geral da atividade econômica não ocorreu no formato de um “V” perfeito. Observa-se que os meses de abril e maio foram os mais críticos para todas as regiões em análises. Ademais, a região Centro-Oeste sofreu o menor impacto dentre todas as regiões durante o período mais crítico. Por outro lado, as regiões Sul e Sudeste foram as regiões que apresentaram a maior queda durante o período mais crítico.

Tabela 4 – Evolução mensal dos indicadores de atividade econômica geral e setorial

Índice Atividade Econômica – IBC jan fev mar abr mai jun jul ago set
Centro-Oeste 2,21 5,23 2,76 -2,6 -2,45 -0,18 -3,77 -1,78 0,12
Nordeste 1,4 1,53 -2,93 -7,86 -7,49 -5,04 -3,1 -1,19 -0,19
Norte 1,34 2,28 -0,71 -4,94 -7,51 -0,79 2,4 2,11 3,27
Sudeste 1,37 1,63 -1,42 -8,38 -7,46 -3,81 -1,07 -0,86 0,35
Sul 0,49 0,3 -4,46 -12,56 -7,99 -5,19 -3,7 -1,39 0,41
Brasil 0,07 1,6 -4,46 -13,45 -12,37 -8,02 -4,9 -3,21 -2,34
Índice de Produção Industrial jan fev mar abr mai jun jul ago set
Centro-Oeste -2,5 0,4 -4,9 -4,6 2,4 7,1 -0,9 0,2 -0,6
Nordeste 7,1 2,6 -2 -32,7 -22,3 -15,6 1,5 3,7 0,9
Norte -2,01 3,18 -7,73 -8,17 -24,03 -12,42 -0,18 -0,4 6,03
Sudeste -0,2 -1,2 -5,2 -24,8 -20,2 -11,8 -2,6 -1,7 1,9
Sul 0,5 3,3 -13,3 -32,8 -22 -13,9 -7,6 -1,5 3,2
Brasil 2,1 0,6 -9 -31,4 -21,7 -12,4 -3,1 -0,7 2,8
Índice de volume de serviços jan fev mar abr mai jun jul ago set
Centro-Oeste -0,05 2,27 -6,74 -10,22 -12,33 -9,7 -10,65 -8,07 -3,33
Nordeste -0,34 0,04 -10,17 -26,07 -25,2 -22,51 -22,43 -18,76 -15,52
Norte 3,69 8,35 -0,13 -10,81 -10,31 -4,67 -5,17 -1,76 2,3
Sudeste 2,04 1,82 -4,49 -15,59 -17,36 -12,25 -11,24 -8,3 -7,7
Sul -1,18 1,13 -8,25 -22,03 -18,15 -15,23 -13,5 -10,5 -7,73
Brasil 1,62 0,6 -2,77 -17,32 -19,33 -12,27 -11,91 -10,02 -6,95

Fonte: BACEN. Nota: variação em relação ao mesmo período do ano anterior.

No caso do Centro-Oeste a característica da estrutura produtiva ajuda a explicar esse comportamento. Fortemente ligada à agroindústria, a disseminação do coronavírus tende a afetar pouco o processo produtivo, uma vez que a produção não depende de grandes quantidades de mão de obra. No caso das regiões Sul e Sudeste, regiões mais industrializadas e com maior aglomeração populacional, as medidas de isolamento social e a negligência em termos de segurança sanitária por parte da população afetaram profundamente o desempenho econômico.

Quando consideramos o indicador de produção industrial, observa-se que o mês de abril foi o mais crítico. As regiões Sul e Nordeste sofreram as maiores quedas ao passo que a região Centro-Oeste apresentou comportamento oposto. Importa destacar que a recuperação da atividade industrial não ocorreu em formato “V” perfeito, sugerindo que as estruturas regionais importam para a dinâmica econômica.

No que tange ao índice de volume de serviços, observa-se que, assim como os demais indicadores, o mês de abril e maio foram os meses mais críticos. As regiões Nordeste e Sul foram as regiões que mais sofreram com a queda da atividade econômica no setor de serviços, ao passo que o Norte e o Centro-Oeste foram aquelas regiões que foram menos afetadas. O setor de serviços é caracterizado por forte interação humana, razão pela qual a trajetória de recuperação é mais lenta quando comparamos com o setor industrial. Nesse sentido, a expectativa da recuperação em “V” nos serviços não pode ser constatada.

A evolução dos indicadores de atividade econômica contribui não somente para investigar o comportamento das economias regionais, mas também para analisar o comportamento da arrecadação tributária dos entes federados. A queda da atividade econômica afeta o ritmo de arrecadação em uma situação caracterizada pela necessidade de maior presença do setor público tanto para minimizar os impactos econômicos, quando para atender as necessidades de recursos para a saúde.

Quando analisamos a variação da arrecadação de ICMS durante o período inicial de disseminação da COVID-19, observa-se nos dois primeiros meses uma correlação positiva entre variação do ICMS e número de contaminados. Os estados que apresentaram o maior número de contaminados foram aqueles que apresentaram as menores perdas de arrecadação (Gráfico 5).

Ou seja, em um primeiro momento, a baixa adesão ao isolamento social permitiu que a atividade econômica (compra e venda em estabelecimentos) continuasse em seu ritmo normal. Essa interação propiciada pela atividade comercial, sem os devidos cuidados, contribuiu para que o número de contaminados se elevasse e o impacto na arrecadação fosse menor que o observado nos meses seguintes.

Nos meses de maio, junho e julho a relação se inverteu e a correlação sugere a tendência de que os estados com maior número de contaminados foram aqueles que apresentaram as maiores quedas de arrecadação. Com o aumento do número de contaminados e ampliação das restrições sobre as principais cidades, a arrecadação caiu sensivelmente. Entretanto, no mês de agosto a relação se inverteu novamente, mostrando que os estados que apresentaram as maiores variações positivas nas arrecadações foram aqueles que apresentaram as maiores taxas de contaminados.

Isso mostra que após quatro / cinco meses de isolamento social, a população voltou às ruas. É importante destacar que o conflito entre a necessidade de se proteger e a necessidade de continuar trabalhando e consumindo, mediou o comportamento da população brasileira durante toda a pandemia.

Gráfico 5 – Variação de arrecadação de ICMS e contaminados por COVID-19

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Fonte: Tesouro Nacional / Brasil.io. Nota: variação em relação ao mesmo período do ano anterior.

Ademais, essa questão mostra que a vulnerabilidade econômica e social é um fator relevante a ser considerado durante a disseminação da COVID-19. Quando consideramos o fator renda, medido pelo Índice de Gini, observa-se uma correlação positiva entre desigualdade de renda e contaminados para todo o período analisado (Gráfico 6). Em outros termos, os estados com maior desigualdade de renda são aqueles em que a população está mais sujeita a se contaminar pelo coronavírus.

Gráfico 6 – Índice de Gini e contaminados por COVID-19

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Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano e Brasil.io

Quando incluímos a taxa de letalidade a mesma tendência é observada (Gráfico 7). Os dados mostram que existe uma correlação positiva entre desigualdade de renda e letalidade causada pela COVID-19. As razões estão ligadas aos efeitos decorrentes da concentração de renda. Ou seja, parcelas da população sujeitas à restrição monetária tendem a viver em condições de vida precárias.

A subnutrição, a baixa escolaridade e dificuldade de acesso condições de higiene básica são alguns dos resultados da concentração de renda. Nessas condições quando os indivíduos são expostos ao vírus, a probabilidade de morte é mais elevada devido às comorbidades não devidamente tratadas dado a impossibilidade de acesso a condições sanitárias básicas e acompanhamento médico adequado.

Nesse sentido, a desigualdade de renda parece ser um fator agravante em condições de disseminação da pandemia. Parcelas da população em condições precárias de vida, por apresentarem sistema imunológico frágil, são mais vulneráveis ao coronavírus. Nessas condições, os estados com maior desigualdade deveriam criar políticas públicas de saúde mais personalizadas.

Gráfico 7 – Índice de Gini e taxa de letalidade por COVID-19[1]

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Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano e Brasil.io.


[1] A taxa de letalidade é o número de mortes em relação às pessoas infectadas pela doença.


Por fim, investigamos o comportamento das economias dos estados através da análise de componentes principais (Figura 1). A posição relativa dos indivíduos na representação gráfica é definida pelo seu grau de similaridade e atração em relação aos demais, possibilitando dessa forma a formação de nuvens de indivíduos similares entre si, e distintos daqueles agrupados em outras nuvens.

Conforme Martins (2003), os indivíduos analisados (no caso as unidades federativas) se posicionam de acordo com a coordenada [0,0], sendo que aqueles indivíduos que se posicionam mais próximos à origem possuem pouca representatividade em relação aos componentes e indicadores selecionados.

Figura 1 – Análise de componentes principais

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Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano e Brasil.io.

Conforme observa-se pelos diagramas da Figura 1, o mês de março mostra que os estados do Rio de Janeiro (RJ), São Paulo (SP), Mato Grosso do Sul (MS), Roraima (RR) e Distrito Federal (DF) (quadrante 1) foram as unidades federativas que se destacaram em termos de similaridades no que tange à contaminação e taxa de mortalidade. Por outro lado, os estados de Norte e Nordeste (Amazonas (AM), Rondônia (RO), Pará (PA), Piauí (PI), Maranhão (MA), Bahia (BA), Acre (AC), Paraíba (PB), Amapá (AP) e Ceará (CE) foram mais similares em termos de variação do ICMS, Gini e inadimplência da pessoa jurídica e taxa de letalidade. 

No mês de abril, os estados do Norte -Roraima (RR), Amapá (AP), Pará (PA), Acre (AC)- e Rio de Janeiro (RJ) foram os mais similares em termos de confirmados, taxa de mortalidade e Gini. Esse resultado corrobora a tese de que existe correlação entre desigualdade de renda, contaminação e mortalidade por COVID-19. Essa tendência é reforçada quando consideramos o mês de maio cujo primeiro quadrante é composto por estados do Norte e Nordeste.

Em especial, para o mês de junho, os estados de Roraima (RR), Amapá (AP), Rio Grande do Norte (RN) e Paraíba (PB) apresentaram similaridades em termos do índice de Gini, taxa de mortalidade e confirmados por 10 mil habitantes. O mês de julho mantem a tendência para os estados do Norte e Nordeste em termos de confirmados e taxa de mortalidade.

Por fim, em relação ao mês de agosto, os estados de Roraima, Rondônia, Tocantins e o Distrito Federal foram mais similares em termos de taxa de mortalidade, casos confirmados e variação da arrecadação de ICMS (quadrante 1).


Considerações finais

O artigo analisou o comportamento da economia brasileira em nível nacional, regional e estadual durante a pandemia do COVID-19. Os resultados mostram que o efeito da pandemia do coronavírus sobre a economia brasileira foi mais intenso que os efeitos decorrentes da crise internacional subprime e da crise econômica e política dos anos de 2015 e 2016. 

No que tange aos gastos da União com a COVID-19, os resultados mostram que os valores pagos sempre estiveram abaixo do previsto durante todo o período analisado. Em contrapartida, os registros de novos casos e acumulados foram aumentando progressivamente. Em relação aos gastos do Ministério da Saúde, os dados sugerem que o governo federal planejava, no começo do ano de 2019, cortar as verbas. Os valores empenhados nos meses de janeiro e fevereiro sofreram retração em relação ao mesmo período do ano passado. Todavia, a disseminação do coronavírus forçou a alteração dos planos por parte do governo federal.

Quando analisamos o comportamento dos estados brasileiros, os dados sugerem que os estados que apresentaram o maior número de contaminados foram aqueles que apresentaram as menores perdas de arrecadação nos meses de março e abril. Essa interação propiciada pela atividade comercial, sem os devidos cuidados, contribuiu para que o número de contaminados se elevasse e o impacto na arrecadação fosse menor que o observado nos meses seguintes.

Nos meses de maio, junho e julho a relação se inverteu e a correlação mostra a tendência de que os estados com maior número de contaminados foram aqueles que apresentaram as maiores quedas de arrecadação. Entretanto, no mês de agosto a relação se inverteu novamente, mostrando que os estados que apresentaram as maiores variações nas arrecadações foram aqueles que apresentaram as maiores taxas de contaminados.

Quando analisamos por meio da desigualdade de renda os dados sugerem que existe uma correlação positiva entre desigualdade de renda e contaminados por COVID-19. O mesmo ocorre quando analisamos a taxa de letalidade. A ACP corrobora essa relação ao mostrar que nos meses mais críticos de disseminação da pandemia, o fator renda foi um importante elemento que afetou o ritmo de contaminação e letalidade na sociedade brasileira.


Referências

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APÊNDICE

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